Normas gerais e fontes do Direito Tributário

- Lei complementar
- Hierarquia entre Lei Complementar e Lei Ordinária
- Norma geral em matéria tributária

 

A lei complementar é uma lei integrativa de normas constitucionais que possui o requisito ontológico formal, ou seja, tem que ter uma característica formal e material. Precisa de um quórum especial de maioria absoluta, conforme prevê o artigo 69 da CF (metade dos membros da casa). Por outro lado possui uma característica material. Há previsão no texto constitucional que você necessita da lei complementar. Caso contrário, estará diante de uma lei ordinária, que tem o quórum da maioria dos presentes.

A lei complementar da união tem que ter campo restrito não podendo ser objeto de medida provisória ou lei delegada, consoante inteligência do artigo 62 da CF. Nesse sentido, a lei só complementa a Constituição não podendo mudar.

Agora pergunto: há hierarquia entre lei complementar e lei ordinária? Uma lei ordinária pode revogar algo que foi estipulado na lei complementar? Para responder estes questionamentos, leia-se o artigo 59 da CF. Será que a ordem prevista neste dispositivo legal pode indicar essa tal de hierarquia? Emenda, lei complementar, ordinária, lei delegada, medida provisória, decreto, resolução.

A Hierarquia advém de uma a busca de fundamento de validade e não apenas uma ordem específica. A lei complementar buscou validade na própria Constituição Federal. Exemplo: os livros fiscais serão observados na lei ordinária.  Ocorre que, quando a lei complementar, busca fundamento de validade na lei ordinária, haverá hierarquia.

Em 1991 foi editada a lei complementar nº 70/1991 que trazia uma isenção para COFINS aplicável às sociedades de profissão regulamentada. Assim, tem-se que os advogados não precisavam pagar COFINS. A lei ordinária nº 9430/1996 revogou, isentando sobre o pagamento da COFINS. Opera-se uma discussão: lei ordinária pode revogar uma lei complementar? Solução pacífica: Controle difuso de constitucionalidade. O Supremo Tribunal Federal entendeu que não havia hierarquia entre as leis, porque apesar da lei ser uma lei ordinária, quando ela buscou fundamento de validade não tinha matéria expressa no texto da Constituição Federal. Afinal de contas, poderia ser criada a isenção por lei ordinária? Sim, mas não o fez.

Nesse caso há uma inexistência de relação hierárquica entre lei complementar e lei ordinária, apresentando uma questão constitucional. A lei complementar nº 70/1991 é formalmente complementar, mas materialmente é ordinária. Não se assuste.

A lei complementar pode ser de duas ordens ou funções: âmbito federal (envolve interesse da união, quando edita sobre interesse próprio, competência de arrecadar imposto) e de âmbito nacional (cuida de interesse de todos). Convém citar que quanto à origem todas são federais. Quanto à destinação podem ser federais ou nacionais.

Questão divergente na doutrina e no STJ é na aplicação dessas normas gerais em matéria tributária. Qual o objetivo das normais gerais em matéria de legislação tributária? Desigualdade em detrimento à outorga de competência, eis que é necessário manter uma tributação mais centralizada para os entes da federação. A autonomia desses entes não é legislativa, e sim, autônoma. As normas existem para evitar esse desequilíbrio entre os entes federados.

Definição de norma geral: dá força para manter o posicionamento se um ou outro tributo pode ser mantido por norma geral da legislação tributária. São normas de harmonização do sistema tributário com o fim de dar unidade e homogeneidade para os entes da federação. Não pode criar uma desarmonia entre os entes. Imagine se cada município legislasse sobre ISS (imposto sobre serviços) viraria um caos, mas é de competência dele a cobrança.

Houve uma discussão acerca do artigo 18 da Constituição Federal que tratava dos impostos da união e tinha o parágrafo primeiro que dizia que lei complementar estabelecerá sobre normais gerais de direito tributário, determinará sobre conflito de competência e regulará limitações aos poderes de legislar. Dessa premissa sobrevieram dois posicionamentos:

- Teoria dos Tricotômicos – a lei complementar estabelece normas gerais, conflitos de competência e limitações para legislar;

- Teoria dos Dicotômicos – a lei complementar estabelece normais gerais de direito tributário para estabelecer o conflito e as limitações.

Para os dicotômicos o conteúdo da norma geral seria dois, ao passo que, para os tricotômicos, a norma geral poderia regular sobre tudo em matéria tributária (imagine uma carta coringa utilizada no jogo de truco para qualquer situação de omissão).

Com a Constituição Federal de 1988, já existia o CTN (Código Tributário Nacional que foi votado como lei ordinária), e que foi recepcionado como a lei nº 5.172/1966. Essa matéria está no artigo 146 do mesmo diploma legal constitucional.

 Assim temos que cabe à lei complementar:

I – dispor sobre conflito de competência, entre estado município e Distrito Federal

II – limitação para legislar matéria tributária

III – estabelecer normais gerais sobre normas gerais, especialmente sobre:

a) definir tributo

b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributário

c) sociedade cooperativas

d) tributos de ME e EPP

Por fim, declino que esse embate entre lei complementar e ordinária ainda não foi solucionado, sendo certo de que essa discussão teria o mesmo caráter assim colocado: Tostines é mais gostoso porque mais fresquinho, ou mais fresquinho porque é mais gostoso?